我国虽然有34个省级行政区，但是我国的省级行政区人口和面积规模悬殊太大，尤其是一些人口大省总人口已经超过了1亿人，有些面积大省总面积超过了100平方公里，已经影响了我国经济社会的发展。因此，对我国的面积大省和人口大省，缩小省的规模，增加省的数量，已成为近些年来社会各界的共识，缩省的呼声日趋高涨，缩省的实践也在不断高涨的呼声中向前推进。今天城镇规划君何方洪就来简单研究分析我国的缩省问题，提出下一步的措施建议。

一、关于我国省级行政区人口和面积规模过大所产生的弊端分析

（一）增加了管理层次，降低了行政效率，提高了行政成本

众所周知，当管理层级过多的时候，最上级对最下级的管理往往都会很粗放。当管理层级过多，各层级之间的信息传递就会出现信息失真的问题。比如我们经常玩的一种“传话游戏”，从第一个人传递到第十人时，信息已经发生了30次变形，即使每次变一点点，经历30次之后，原信息就面目全非了。信息量过大导致丢失过多、记忆失真、添油加醋、同音、表达不清等原因，声音表征导致信息失真的程度很大。所以，要避免信息失真问题，就应该减少管理层级。

而且每多一个行政管理层次，就多一层行政管理机构，多一道行政审批程序，自然就降低了行政效率。为什么全国各地县改市的积极性都很高呢？最主要的原因就是市的行政审批权限比县要大，有很多项目市可以自己审批，而县就要到地级市或省里去审批，这就降低了行政效率，影响了外商到本地投资的积极性。

而我国当前的管理层级相比全世界的国家来说，都是算比较多的。目前我国绝大多数省或自治区均采取的是“省—地—县—乡”四级架构，四个直辖市和新疆生产建设兵团采取的是三级架构，海南省实行三级+四级两种架构。而世界上绝大多数国家都是一级和二级行政管理层级，极少数国家采取三级管理层级。

（二）不利于带动区域经济的发展

由于我国一些省级行政区面积过大，作为省域经济中心的省会城市的辐射作用不强，无法带动全省域经济的“跨越式、超常规”发展。用句很通俗的话来说，小牛拉大车，拉不动，或者说，拉得动，但走得慢。比如我国面积超大的新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区，新疆总面积达到了166万平方公里，自治区首府乌鲁木齐市位于天山以北的北疆，导致乌鲁木齐对南疆喀什、和田、克州和阿克苏的辐射带动力不够强，使得南疆这些地州经济发展相对缓慢。

二、关于缩省的积极意义

（一）缩省有利于促进经济发展。

缩省后对区域经济发展的影响主要有两个方面：一是可以加强政府对区域经济的宏观调控能力，可以避免各区域经济的摩擦和区域内产业结构的雷同、打破地区封锁及地方保护主义，加快区域经济的发展。因此，我国目前强化政府对区域经济发展的宏观调控功能，实行必要的行政区划调整，当务之急在于缩小省级行政区。二是可以培育新的区域经济增长点，就像下围棋一样，布一个子，便带活一大片。在这方面最有说服力的例子莫过于重庆直辖，重庆直辖后，大批好项目好投资争先来落户，也让重庆直辖市的经济总量成为了仅次于上海、北京、深圳、广州的全国第五强建制城市。

（二）缩省有利于提高行政效率

通常来说，行政管理幅度较大、管理层次较少的组织结构形态都是扁平化的结构，而管理幅度较小、管理层次较多的组织结构形态则是锥形结构。假如我国的各个人口大省和面积大省能够缩省，必然会由目前的四级管理层级，减少为重庆直辖市一样的三级管理层级，自然就能够提高行政效率，节约了行政成本。而且还可以通过缩省，划小省区等方式，确立合理的行政区域管理幅度和范围，使各级行政区域的划分方便群众的生产、生活，便于公民参与对国家事物的管理和对国家机关的监督，有利于人民民主专政政权的巩固。

三、当前推进缩省进程的时机已经成熟

（一）民众普遍要求通过缩省来减少行政层次、加快经济发展，缩省有着良好的群众基础

近些年来，“地级市领导县”的体制越来越受到人民群众的批评，城镇规划君何方洪就见过很多网友提出地级市喜欢“吸血”县，而用于发展地级市的中心城区，导致县里发展较慢；甚至有熟悉宪法的网友指出，我国的宪法中根本就没有“地级市”这一行政区，地级市明显就是违宪的。

为什么市管县越来越受质疑呢？主要原因是“地级市领导县”这一行政管理体制在一定程度上束缚和限制了县域经济的发展。因为在“地级市领导县”的体制下，大部分地级市经济实力并不强，无法带动县域经济的发展，形成“小马拉大车”的局面。而且地级市要加快发展速度，要大干快上早出政绩，势必要上收一些上面下放给县级的行政权力，扣留一些原本要给县里的资金和项目，地级市集中全市（包括所辖县及县级市）的人力、物力、财力来建设地级中心城市，所以出现“市刮县”的现象。因此要发展县域经济，必须取消“地级市领导县”的体制。而要取消“地级市领导县”的体制，就必须划小省区。

（二）我国交通和通讯飞速发展，缩省已具备良好的物质基础

以前我国想要缩省，虽然有心但是条件是不成熟的。因为以前我国的交通和通信都不够发达，要从一个县市到另一个县市是很不方便的，通讯手段也比较单一。当我们进入21世纪20年代以后，我国的交通、通信技术的高速化、多样化，办公手段的现代化、科学化，时空跨度的限制日益缩小，各行政区之间的横向联系不断加强，整个行政系统对信息的容量大为增加，信息输入、传递、储存、转化、输出、反馈的节奏大大加快。因此，缩省撤地，减少行政管理层次，扩大管理幅度，是完全可行的。

（三）海南建省、重庆直辖为缩省提供了很好的实践模式

我国从改革开放以来，总共新增了4个省级行政区，按照时间顺序来算，分别是1988年从广东省分出来设立的海南省、1997年从四川省分出来的重庆直辖市、1997年设立的香港特别行政区和1999年设立的澳门特别行政区。其中海南省和重庆直辖市两个缩省模式值得学习借鉴。然而，作为国家经济特区的海南省由于经济发展不够耀眼，所以有很多人会质疑海南省的模式，甚至会有人猜想如果当初海南省没有从广东省划分出来，可能不比现在差。

而重庆直辖市模式则得到了众多人的认可，因为重庆市从四川省独立出来设立直辖市后，发展动能得到了释放，经济得到了腾飞。四川省曾经无暇顾及的万州市、黔江地区也得到了充分发展。当然，也有很多人认为重庆市实际上是一个“披着直辖市外衣”的中等省。这其实是对重庆直辖市模式的误解，因为重庆设立直辖市后，实行“直辖市——县、区—乡镇（街道）”的三级行政层级，节省了财政开支，减轻了人民负担，提高了行政效率，这种效果是中等省份无法实现的改革目标。这也是为什么城镇规划君何方洪一直坚持应该多增加中央直辖市的原因。

四、关于我国缩省增加省级行政区或直辖市的具体措施建议

（一）关于我国未来可能缩省的基本原则

1.根据当前的政治需要和时代需求进行缩省。我国已经进入了新时代，未来将努力推进国家治理能力和治理体系现代化，这就需要有更加高效的行政区划管理体系，才能更好地适应未来的国家治理水平。新时代赋予了重大的改革使命，需要有更加大胆的行政区划改革举措。比如国家需要在新时代推进西部大开发形成新格局，那么我国西部地区尤其是西北地区就十分有必要设立一个中央直辖市。

2.根据自然区域与经济区域相统一的原则进行缩省。我国目前的经济发展早已经突破了现有的地级或省级行政区划限制，很多地方都出现了自然区域与经济区域不相统一的情况。比如长三角经济区基本涵盖了上海市、江苏省、浙江省和安徽省“一市三省”区域。也有很多省会经济辐射到了外省区域，比如江苏省会南京市已经辐射到了安徽省的“芜马滁”三市（芜湖市、马鞍山市、滁州市），重庆直辖市已经辐射到了四川省的广安市、达州市等，四川省会成都市已经辐射到了整个西藏自治区和新疆维吾尔自治区（近些年来在成都市买房的新疆人和西藏人特别多），广东省会广州市辐射到了湖南省郴州市。陕西省会西安市已经辐射到了甘肃省庆阳市、天水市等地。

所以需要通过行政区划改革，来推动我国自然区域与经济区域的相统一，从而促进区域经济的发展。实现一个省就是一个相对独立且比较完整的经济区域，这个省的省会城市就是这个经济区域的中心城市（其地理位置并不一定非要在全省的地理几何中心），省会对全省经济产生辐射和带动作用，是全省经济发展的龙头和第一增长极。假如省会城市辐射不到的地方，或者说这个地方被别的省的大城市所辐射，那么这个地方就应当或单独建省，或与别的地方合组为一个新省，或划归别的省区。

3.根据人口和面积及交通等各种因素缩省。我国的省级行政区设置的最基本因素，其实是人口和面积。如果人口太少、面积太小，则省区偏多；而人口太多、面积太大，则省区偏少。省区太多，势必要在省区之上增设一管理层来协助中央政府进行管理和监督；省区太少，就有可能造成管理层次过多，不利于上下信息沟通，影响中央政府的有力统帅和管理效率。

还有就是交通运输也特别重要，交通的通达性和便捷性是一个完整省级行政区的重要因素，假如一个省的省会城市要达到自己所辖的地州县市，最便捷最快速的交通是需要从外省经过，那这些区域就不适宜划入该省管辖。目前我国的内蒙古自治区就存在这个问题，从自治区首府呼和浩特市至蒙东区域的呼伦贝尔市等，目前并没有高铁等交通，所以蒙东区域的地级市和盟其实不适合划入内蒙古自治区管辖。同时，地理的山川形变、国防建设需要、民族传统和财政管理等因素也是划分省份的重要因素。

4.尊重历史传统。我国的省级建制起源于元朝的行省制，延续至今已经有600多年的历史了，有些区域作为一个省已经有了长期的共同人文地理，不可贸然割裂开来。所以必须要尊重历史传统。

（一）关于我国未来具体的缩省方案设想

一是可以考虑参照北京、上海、天津等都市型直辖市模式设立新的直辖市，将现有的5个副省级的国家计划单列市升格为中央直辖市，并适当将周边的地级市划入新设立的直辖市管辖，分别是深圳、青岛、厦门、宁波、大连五个直辖市。其实国家计划单列市的初衷之一，就是未来可以培育成为直辖市，而目前这五个计划单列市都已经初步具备升格为中央直辖市的条件，尤其是深圳市已完全符合中央直辖市的条件，只不过需要等待一个合适的时机而已。

二是可以考虑参照重庆直辖市的“中等省”模式设立新的中央直辖市，可以考虑以徐州市为中心城区包括徐州都市圈的范围的徐州市、连云港市、宿迁市、宿州市、淮北市、枣庄市、商丘市设立徐州直辖市；以南阳市为中心城区包括河南省南阳市、信阳市、驻马店市、漯河市、周口市、平顶山市，湖北省襄阳市、十堰市设立南阳直辖市；以怀化市为中心城区包括湖南省怀化市、湘西州、张家界市、邵阳市的西部县市，重庆直辖市的秀山县、酉阳县、黔江区，湖北省的恩施州，贵州省的黔东南州、铜仁市设立武陵直辖市。

以汕头市为中心城区包括汕头市、潮州市、揭阳市、汕尾市、梅州市、河源市，福建省的龙岩市、漳州市的云霄县、诏安县、东山县、漳浦县，江西省赣州市的全南县、龙南市、定南县、寻乌县、安远县设立潮汕直辖市；以赤峰市为中心城区包括内蒙古自治区的赤峰市、锡林郭勒盟、通辽市、兴安盟、呼伦贝尔市，黑龙江省大兴安岭地区，吉林省白城市，辽宁省朝阳市、阜新市，河北省承德市、张家口市设立蒙东直辖市，以西昌市为中心城区包括四川省凉山州、甘孜州、攀枝花市、丽江市、迪庆州、大理州、怒江州设立西康直辖市，以喀什为中心城区包括南疆五地州和西藏阿里地区设立喀什直辖市等。