【裁判要点】

相对人可将本来由自己享有的法定权利予以处置，不再获取因该权利带来的物质利益或精神利益。只要相对人处分自己权利的行为不对公共利益或他人合法权益造成侵害，处分行为就应当被允许，任何人都不得对权利主体的处分行为进行不当干涉。如果行政机关认为相对人放弃权利可能会导致不利后果，应当进行必要的释明。在相对人仍坚持放弃权利的情况下，行政机关应当给予相对人充分的尊重。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行政判决书

(2021)苏06行终275号

上诉人（原审被告）南通市通州区兴仁镇人民政府，住所地南通市通州区兴仁镇。

被上诉人（原审原告）王涤华，男，住南通市崇川区。

原审被告南通市通州区民政局，住所地南通市通州区。

原审第三人南通市通州区兴仁镇酒店社区居民委员会，住所地南通市通州区兴仁镇酒店社区居民委员会一组。

上诉人南通市通州区兴仁镇人民政府（以下简称兴仁镇政府）因不履行五保供养审核职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初1076号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭，于2021年6月9日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，王涤华系酒店居委会分散五保户。2020年6月，王涤华曾就放弃五保户待遇事项向通州民政局咨询，通州民政局进行了解答并告知其相应的程序。同年8月26日，王涤华分别向兴仁镇政府及酒店居委会邮寄书面申请，请求放弃分散五保户供养，同时附有8月20日王涤华与王某民（系王涤华侄女）签署的遗赠扶养协议及律师见证书、王某民的承诺书。8月27日，兴仁镇政府及酒店居委会分别收悉上述申请材料，酒店居委会也向兴仁镇政府进行了电话报告，兴仁镇政府未进行相应的审核及呈报工作。

2020年10月28日，王涤华提起本案诉讼，请求一审法院判令兴仁镇政府对撤销分散五保供养申请进行审核。一审法院于同年11月4日受理本案后，于12月16日依王涤华申请追加通州民政局作为共同被告参加本案诉讼。

一审法院认为，兴仁镇政府在案涉行政程序中存在未依法履行审核职责的情形。国务院《农村五保供养工作条例》第六条、第七条、第八条规定，老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。享受农村五保供养待遇，应当由村民本人、村民小组或者其他村民向村民委员会提出申请，村民委员会将符合条件村民的相关材料报送乡镇人民政府审核，县级人民政府民政部门对乡镇人民政府报送的审核材料予以审批，对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》。农村五保供养对象不再符合本条例第六条规定条件的，村民委员会或者敬老院等农村五保供养服务机构应当向乡镇人民政府报告，由乡镇人民政府审核并报县级人民政府民政部门核准后，核销《农村五保供养证书》。

从上述规定来看，享受农村五保供养待遇的老年、残疾或者未满16周岁的村民既要符合法定的客观需要供养条件，又要尊重享受农村五保供养待遇村民本人的主观意愿；在农村五保供养对象不再符合本条例第六条规定条件时，乡镇人民政府具有审核并报送县级人民政府民政部门核准的职责。

就本案而言，王涤华已与其侄女王某民签订遗赠扶养协议，具有了扶养义务人，客观上不再符合农村五保供养对象条件。另外，王涤华本人向兴仁镇政府提出放弃分散五保户供养的书面申请，主观上也有退出五保供养对象的意愿。王涤华所在的酒店居委会向兴仁镇政府进行了报告，兴仁镇政府应当严格进行核实审查并在充分尊重五保供养对象本人意愿的基础上及时作出处理。但兴仁镇政府至今未进行审核并报通州民政局进行审批，也未作出其他处理意见，存在未履行审核并报告职责的情形。

根据国务院《农村五保供养工作条例》第八条的规定，对不再符合农村五保供养的对象，乡镇人民政府应当进行审核并报县级人民政府民政部门核准。本案中，兴仁镇政府并未进行审核也未向通州民政局进行报告，故通州民政局尚不具备履职的基础和条件，不存在不履行法定职责的情形。

据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判令兴仁镇政府于判决生效之日起20日内对王涤华的申请进行处理，驳回王涤华的其他诉讼请求。

兴仁镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定王涤华有扶养义务人、客观上不再符合农村五保供养条件，属事实不清。王某民尚在缓刑考验期内，将王涤华交由其供养，不能确保王涤华的正常生活。在王涤华住房面临拆迁的背景下，王某民提出以遗赠财产的方式进行扶养，目的和动机存疑，且遗赠扶养协议所指向的房屋已经达成补偿协议并等待拆除，不具备遗赠条件。2.一审法院适用法律不当。农村五保供养属于国家给予的社会保障，具有一定的行政主动性，不能绝对按照五保户本人意愿决定。一审法院一味强调五保户本人的主观意愿，忽视行政主动性，会使五保户的生活陷入困境，违背五保供养条例和相关政策精神。因此，不应根据王涤华的申请撤销其五保供养待遇，兴仁镇政府对王涤华的申请不予审核报送，不构成不履职行为。请求二审法院撤销一审判决，驳回王涤华的一审诉讼请求。

被上诉人王涤华辩称，1.根据《农村五保供养工作条例》第八条规定，王涤华重新获得了相关生活来源，五保户的自身属性已发生变化，王涤华在通州民政局工作人员的业务指导下自愿提出的退出五保供养申请，符合法律规定。2.兴仁镇政府对王涤华的申请不予审核，已构成事实上的不作为。3. 随着年龄越来越大，王涤华生活上更需要家庭的温暖、家人的照顾。王涤华与侄女王某民签订的遗赠扶养协议符合法律规定，兴仁镇政府认为王涤华的正常生活得不到保障，纯属主观臆断。兴仁镇政府违反法律和政策规定，在拆除王涤华的住房后不给予搬迁房屋分配，侵犯了王涤华的财产权。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审被告通州民政局辩称，根据《农村五保供养工作条例》第八条规定，乡镇人民政府出具经审核的相关材料，是民政部门核准的前置条件。由于未收到兴仁镇政府报送的有关材料，一审法院认定通州民政局不存在拒绝履行法定职责的行为正确。

原审第三人酒店居委会陈述意见称，在收到王涤华放弃分散五保供养的申请材料后，酒店居委会已及时向兴仁镇政府进行了报告。

本院经审查，对一审法院认定的案件事实予以确认。另根据当事人陈述、申请书、承诺书、遗赠扶养协议、通州区房屋搬迁补偿安置协议、（2020）苏0602刑初548号刑事判决书认定以下事实：

王涤华自2006年9月起享受南通市通州区城乡居民最低生活保障待遇，自2013年7月起退出城乡居民最低生活保障待遇，纳入分散五保户进行供养。

2020年3月11日，兴仁镇政府对王涤华位于酒店村十六组的住房（平房74.29平方米，其他建筑5.25平方米，无证房25.2平方米）实施搬迁并与王涤华签订《通州区房屋搬迁补偿安置协议》，约定兴仁镇政府向王涤华支付房屋补偿及搬迁奖补合计115218元，王涤华将上述住房交兴仁镇政府拆除。协议签订后，兴仁镇政府为王涤华异地新建两间住房，但王涤华拒绝入住。

2020年8月26日，王涤华分别向兴仁镇政府和酒店居委会提出放弃分散五保供养的书面申请，并提供了王某民书写的承诺书、王涤华与王某民签订的遗赠扶养协议、律师见证书。其中，承诺书的主要内容为“我（王某民）是王涤华的亲侄女，根据叔叔的要求，我承诺赡养王涤华并同意王涤华放弃分散五保供养申请，同时根据有关规定，同意退出原先王涤华领取的分散五保供养费用”。遗赠扶养协议系2020年8月20日王涤华（甲方）与王某民（乙方）在律师见证下签订，主要内容为“一、甲方所有的位于南通市通州区兴仁镇酒店村十六组20号房屋五间，甲方同意去世后赠与乙方所有。另，甲方去世后，其生前如果尚有其他财产及一切权益亦全部赠与乙方所有。二、乙方保证继续悉心照顾甲方的衣食住行以及保障其医疗需求，直至其终生，保证其生活水准不低于当地的平均水平。甲方去世后由乙方负责安葬等一切事宜……”。

2020年12月28日，南通市崇川区人民法院作出（2020）苏0602刑初548号刑事判决，以王某民犯非法吸收公众存款罪，判处王某民有期徒刑二年，缓刑二年六个月，并处罚金人民币六万元。

本院认为，根据一审判决及各方当事人诉辩意见，本案的争议焦点为兴仁镇政府对王涤华的放弃五保供养申请拒绝审核报送的理由能否成立。基于以下三个方面的分析，应当认定兴仁镇政府的拒绝履职行为不具有合法性。

首先，获得农村五保供养是符合条件特定对象的一项基本权利。国务院《农村五保供养工作条例》第二条、第六条规定，农村五保供养是指依照本条例规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。农村五保供养制度是针对农村特殊弱势群体建立的一项综合性社会救助和保障制度，是在公民不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物救助的社会保障制度。虽然社会救助是一项托底线、救急难、保民生的基础性制度安排，但社会救助并不是对特定公民的怜悯和恩赐，而是一项基本权利，凡属救助范围内的社会成员，都有取得救助的权利。本案中，王涤华作为酒店居委会分散供养五保户，享有接受社会救助的基本权利。

其次，特定对象享有的权利可以自愿放弃。法律上的权利义务总是处在特定的法律关系之中，放弃权利通常不会给他人带来不利，而拒绝履行义务则可能影响到他人的利益。因此，权利通常是可以放弃的，义务则应当依法履行。权利人处分自己的权利是权利人自己的事情，相对人可将本来由自己享有的法定权利予以处置，不再获取因该权利带来的物质利益或精神利益。只要相对人处分自己权利的行为不对公共利益或他人合法权益造成侵害，处分行为就应当被允许，任何人都不得对权利主体的处分行为进行不当干涉。当然，作为行使公权力的行政机关，虽然对相对人放弃权利的行为可以不予干涉，但也不能提倡、鼓励相对人放弃应当享有的权利。如果行政机关认为相对人放弃权利可能会导致不利后果，则应当进行必要的释明。在相对人仍坚持放弃权利的情况下，行政机关应当给予相对人充分的尊重。2014年国务院将农村五保户纳入特困人员范围进行社会救助，作为一项基本权利的特困人员供养而言，民政部2016年《特困人员认定办法》第二十四条第一款规定，特困人员有下列情形之一的，应当及时终止救助供养：（一）死亡、被宣告失踪或者死亡；（二）经过康复治疗恢复劳动能力或者年满16周岁且具有劳动能力；（三）依法被判处刑罚，且在监狱服刑；（四）收入和财产状况不再符合本办法第六条规定；（五）法定义务人具有了履行义务能力或者新增具有履行义务能力的法定义务人。上述规定主要是对客观上不再符合供养条件的情形予以明确，但不能因为没有规定可以自主决定放弃供养，就当然得出当事人放弃供养不属于终止救助供养的情形。

本案当事人放弃供养是自我选择而非客观情形发生变化，与上述规定的五种情形并非同一类型。保障公民的权利是法律适用的重要目的之一，法律通常没有必要对放弃权利专门作出规定。事实上，经民政部修订并自2021年7月1日起施行的《特困人员认定办法》第二十四条已明确将“自愿申请退出救助供养”作为终止救助供养的情形之一，这也充分说明行政机关在审核终止救助供养条件时，应当充分考虑和尊重当事人的意愿。

再次，兴仁镇政府拒绝履行审核报送职责的理由不能成立。民政部2016年《特困人员认定办法》第四条规定，城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：（一）无劳动能力；（二）无生活来源；（三）无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。本案中，王涤华向兴仁镇政府申请放弃五保供养时，提交了王涤华与王某民签署的遗赠扶养协议、律师见证书、王某民的承诺书。遗赠扶养协议明确约定王某民保证继续悉心照顾王涤华的衣食住行以及保障其医疗需求，保证其生活水准不低于当地平均水平，王涤华去世后由王某民负责安葬等一切事宜。上述协议系王涤华的真实意思表示，依法成立的合同，自成立时生效。而且，法律并不禁止处于刑罚缓刑期内的人员签订遗赠扶养协议并成为扶养义务人。兴仁镇政府认为王某民处于缓刑期内，签订遗赠扶养协议的目的在于获取王涤华的房屋搬迁利益，并据此认定王涤华不符合撤销五保供养待遇的条件。这一主张虽然在一定程度上体现了地方政府对村民的关怀，但限制了王涤华自行选择是否继续享有五保供养的权利。更为重要的是，对于依法成立的遗赠扶养协议，兴仁镇政府并没有权力评判其效力状况。兴仁镇政府认为王涤华退出供养会导致生活水平降低甚至正常生活无法得到保障，并没有充分的理由。从王涤华提交的材料及诉讼过程中的陈述来看，王涤华确有退出五保供养的强烈意愿，兴仁镇政府在对王涤华放弃权利可能造成的不利后果履行告知义务的情况下，不应限制王涤华放弃权利的行为。

综上所述，兴仁镇政府对王涤华提出的退出五保供养申请，应当依照国务院《农村五保供养工作条例》第八条规定进行审核并将相关材料报送通州民政局。一审法院经审理认为兴仁镇政府未依法履行审核报送职责并判令限期处理并无不当，本院应予维持。需要指出的是，兴仁镇政府对五保供养申请所行使的审核报送职能，显然先于通州民政局对兴仁镇政府报送材料所行使的核准职能。王涤华对兴仁镇政府的拒绝审核报送行为提起诉讼，表明通州民政局尚未收到兴仁镇政府报送的相关材料。一审法院依王涤华申请追加通州民政局为共同被告，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定。鉴于一审判决已经驳回了王涤华要求通州民政局履行职责的诉讼请求，本院指出一审判决存在的问题，对结果不作变动。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通市通州区兴仁镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 郭德萍

审 判 员 仇秀珍

审 判 员 张祺炜

二○二一年七月二十八日

法 官 助 理 王博然

书 记 员 丁水仙